中国会计报“如果把做大社会财富这个‘蛋糕’看作是政府的责任，那么，分好社会财富这个‘蛋糕’就是政府的良知。”温家宝总理去年与网友交流时说的这番话，至今仍清晰印刻在社会公众的心中。

2011年，中国财政收入和支出都首次突破10万亿元人民币大关。2012年上半年，全国公共财政收入为63795亿元。当财政收入“蛋糕”做大之后，如何切好这块“蛋糕”，让纳税人的钱花得更加透明、更加高效、花在“刀刃”上，成为摆在我国财政部门面前的一道考题。

7月26日至27日，全国财政厅（局）长座谈会在北京召开。

据了解，类似这样例行的座谈会，财政部每年年中都要召开一次，会议内容也大都是分析财政收支问题，并无集中的会议主题。与以往不同，今年的全国财政厅（局）长座谈会将主题聚焦在“预算绩效管理”上，这可以视为财政部向全国财政系统就绩效管理发出的“动员令”。

用财政部部长谢旭人的话说，加强预算绩效管理，是为了两个“有利于”，即有利于提高财政管理水平，有利于提升公共产品和服务的质量与效率。

但如果我们换个角度观察就会发现，将财政管理的焦点对准“预算绩效管理”的深层原因不仅仅在于财政蛋糕已经超过10万亿元，财政工作的重点自然从抓收入“切换”到抓支出，而且在于这是财政部门的一次“自我革命”——从侧重收入，到侧重支出，再到注重结果的理财思想的转变。

更为重要的是，“蛋糕”如何更加合理地切分日益受到社会公众的关注。“如何切、能否切好”直接关系着社会财富的“二次分配”，关系着社会公平正义的维护与和谐社会的建设。

向“服务型”政府转变

在美国学者H·夏富利兹看来，预算绩效管理更像是一场政府的“宁静革命”，它不仅是提高财政资金效率、转变理财观念、实现公共管理科学化精细化的基本路径，而且有助于推动政府职能向“公共服务型”转变。

简单而言，分财政收入“蛋糕”就是政府针对不同群体对公共资源进行“二次”分配。在公共资源有限与需求无限这对矛盾中，能否公平合理地“分好蛋糕”既考验政府的“效能”，也关乎社会公平与民生和谐的效果。

谢旭人认为，当前社会公众关注财政收入的规模，更关注财政资金的使用，“以结果为导向的预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果，旨在有效降低政府提供公共产品成本，提高财政资金使用效益。”

财政资金取之于民，用之于民；取之有度，用之有道。谢旭人强调，在推进重大民生支出项目绩效评价时，要选择社会各界关注的民生支出开展重点评价，逐步将涉及“三农”、教育、医疗卫生、社会保障、节能环保、保障性安居工程等重大支出项目，尤其是上级对下级转移支付项目纳入重点评价范围，逐步提高开展绩效评价的资金总量占民生支出的比例。

“绩效”缘何受推崇

那么，究竟是什么原因让“绩效”这一源自企业管理的概念日渐成为财政管理的重要课程？

从财政部2009年发布的《关于推进预算绩效管理的指导意见》中不难看出，预算绩效管理强化政府预算“为民服务”的理念，要求政府花尽量少的资金办尽量多的实事，这就使政府行为更加务实、高效。

在事前绩效目标审核中，财政支出的每一笔钱在编列预算之前都要有充足的理由，一系列指标体系决定财政资金的分配。“谁支出谁负责”的原则把预算资金分配与政府业绩考核结合起来，使预算部门申请财政资金时变得谨慎，从而增强政府部门的责任意识。

在事中绩效监控中，财政拨出去的钱不是“泼出去的水”，“全程跟踪管理”对财政资金投入情况、项目完成进度、阶段性目标完成情况、项目效益与预期目标偏差等进行阶段性跟踪与反馈，从而督促资金使用者按进度、按质量围绕绩效目标开展工作。

在事后绩效评价和问责中，财政支出的每一笔钱花之后既要接受“是否用在了刀刃上”的评估，更要进行“花钱做的项目是否有效果”评价，一旦有预算超标、偏离目标、结果不佳等行为，将直接影响预算资金安排，甚至决策者的“乌纱帽”。

由此可以看出，事前有绩效目标、事中有绩效监控、事后有绩效评价这一首尾衔接的预算绩效管理模式，有利于提高财政资金使用效益，建设“阳光财政”和“效能政府”。

当财政的每一笔支出人民最关心的问题上；在当财政的每一笔支出都达到了预期效果；当财政的每一笔支出都是在一个科学的制度之下进行科学的分配之后，政府职能向“公共服务型”转变自然水到渠成。

正如财政部有关负责人所说，“我们不仅要让人民知道政府花了多少钱，办了什么事，还要让人民知道政府花钱的效益；不仅要让人民知道花钱的效益，还要让人民满意政府花钱的效果。这样才能真正实现绩效理念，达到我们加强预算绩效管理的目的。

破解“分蛋糕的烦恼”

不久前，广东省佛山市南海区最偏远穷困、规模最小的海寿小学突然“有钱”了。

这所不过11位老师、百余名学生构成的“麻雀小学”，第一次争取到了区镇两级88万元扶持资金。这是该学校建校130多年来从政府获得的除正常教育经费之外最大的一笔扶持资金。

为学校赢得了这笔急需却又多少有些“意外”的教育经费的人，正是该校校长张永辉。由于他在南海区“特色学校创建”预算项目竞争性分配现场答辩会中得分最好，海寿小学最终获得这笔项目资金。

财政分钱，“竞争”是关键；政府花钱，“绩效”与“政绩”挂钩……自广东省财政部门2004年试点启动佛山市南海区绩效预算实践以来，从最初引入第三方专家、人大代表和社会公众进行闭门评审，到如今扩展到现场答辩竞争，经过多年的摸索，“花钱看效果”的理念已贯穿于南海财政资金的分配过程。

作为财政预算管理模式上的一次变革，南海的改革实践为其他地区乃至全国推进预算绩效管理改革提供了参考样本。

财政部财政科学研究所副所长白景明指出：“南海绩效预算的改革根植于中国的制度土壤和社会环境，给予我们四点启示：一是政府财力越大越要加强管理；二是中国必须深化预算管理改革；三是绩效预算在中国不仅可行，而且有效；四是绩效预算深受公众喜爱。”

早在上世纪80年代，财政部就开始关注政府公共支出的效果问题。自2009年财政部颁发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》推行以来，预算绩效管理热潮在中国正呈现“遍地开花”的景象，很多地方进行了不同的有益探索。在全国财政厅（局）长座谈会上，各地代表分享了各自预算绩效管理的经验和做法。

云南省财政厅在实践中重视机制建设，总结概括出了“申审评调问”的绩效管理模式。

“申”是预算部门申报项目时必须报送项目绩效目标；“审”是财政部门对项目绩效目标进行认真审核批复；“评”是项目执行过程中和项目完成后，对照绩效目标进行客观公正的绩效评价；“调”是根据评价结果对项目资金进行必要调整，绩效好的继续支持或加大支持，绩效不好的压减甚至停拨资金；“问”是对绩效评价结果很差的项目管理部门和责任人进行行政问责。

据了解，2010年和2011年，云南各省级财政部门共对效能建设中的849个重大项目进行了绩效评价，评价资金182亿元，评价范围涉及农业、林业、扶贫、教育、科技、防灾、文化等领域。上下联动评价有效配合了全省16个市州、129个县市区的绩效管理工作。

陕西作为农业大省，把支持农业资金的使用绩效评价作为“重头戏”。“我们在农业方面投资比较大，像蔬菜、生猪、苹果等现代农业项目，均通过实施项目预算绩效评价，实现了经济开发目标。”陕西省财政厅有关负责人表示。

北京市财政局在编报2012年度部门预算时，为了避免试点部门填报的内容过于笼统，专门设计了一个模板——“部门支出绩效目标表”，并培训试点部门如何填表。

“填报绩效指标时究竟要细化到什么程度？绩效目标表给出了答案——绩效指标分为成果指标和效果指标。成果指标就是钱花完之后的产出，比如盖的楼、修的路或是研究出来的创新性成果；效果指标就是花出去的钱有什么用处，比如红绿灯项目提高了道路通行效率、减少了事故发生率。”北京市财政局有关负责人介绍说。

改革仍待向纵深推进

在此次会议上，各地代表就下一步改革中的机制、合作、应用、分配等方面积极建言献策。

北京市财政局副局长吴素芳坦言，在预算管理绩效评价设计方面，财政资金的绩效评价是政策性和专业性非常强的工作，技术含量很高。因此，这项工作从制度上来说需要加强顶层设计。

山西省财政厅副厅长石常明建议，应该从上到下形成一套统一的制度，希望能从国家层面，自上而下开展绩效评价，并将评价结果公布于众。同时，他还建议加快研究推进《预算法》的修订，从制度层面保障预算绩效管理的执行实施。

谢旭人要求，未来一段时间，将逐步建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的“全过程”预算绩效管理机制。财政部门将主要从七方面入手，一是健全预算管理规章制度；二是提高预算编制科学性；三是强化预算执行管理；四是开展重点绩效评价；五是积极运用绩效评价结果；六是加强绩效监督检查；七是夯实绩效管理基础。

在财政部的精心谋划下，一幅轮廓清晰、符合中国特色的预算改革蓝图正在绘就，预算绩效管理将逐渐显示其独有的“魅力”。